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国土资源部有关部门负责人就国务院《通知》答记者问

  • 2011年4月18日 
  •  新闻来源:中国国土资源报

    日前,国务院公布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》,对严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作提出一系列要求。就《通知》出台的背景、过程、主要内容、贯彻落实的具体安排等,国土资源部有关部门负责人回答了记者提问。

  问:请您介绍一下《通知》的背景,以及当前我国增减挂钩试点和农村土地整治工作的有关情况?

  答:一是关于农村土地整治。《通知》提出的农村土地整治是依法对农村地区低效和粗放利用的田、水、路、林、村进行综合治理,提高土地利用率和产出率的土地利用活动。这里说的“土地整治”,其实是在土地整理的基础上发展演化来的。党中央、国务院1997年下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,要求“积极推进土地整理”。1999年修订实施的《土地管理法》明确规定“国家鼓励土地整理”、“按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治”。10多年来,这项工作取得了巨大成就,全国整治土地近3亿亩,新增耕地5000多万亩,实现了建设占用耕地占补平衡有余;农田整理新增耕地5%~8%,农田产出率提高10%~20%,形成了一批适应现代农业发展要求的旱涝保收、高产稳产高标准基本农田。一些地方通过对农村散乱、废弃、闲置的建设用地进行整理复垦,集中建设居民点,配套建设公共服务设施,建设用地节地率一般能达到30%~50%,净增耕地13%左右,促进了农村土地节约集约利用,改变了村容村貌。

  二是关于城乡建设用地增减挂钩试点。城乡建设用地增减挂钩试点是指一些地方在农村土地整治过程中,进行将整治节约的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用的政策探索试验。众所周知,随着工业化、城镇化和新农村建设的快速推进,城乡建设用地供需矛盾日益突出。从上世纪90年代后期开始,一些地方相继采取用地置换、周转和土地整理折抵等办法,盘活城乡存量建设用地,以其破解城镇和工业园区建设用地不足的难题。

  2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出,“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

  根据该决定的要求,我部自2005年开始部署城乡建设用地增减挂钩试点工作,依据土地利用总体规划,将同一县域内若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成项目区,通过先行下达周转指标,专项用于项目区建新地块的面积规模控制,并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还。2006年至2009年,全国实际安排的周转指标规模约为43万亩,2010年安排了30万亩。截至目前,批准试点共涉及27个省份。

  从近年来实践看,一些地方将农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩试点相结合,取得了积极的成效,提高了土地节约集约利用水平,一定程度上解决了城镇建设用地指标不足的问题,优化了城乡用地结构和布局,所获土地收益返还农村用于农村改善农民生产生活,促进了新农村建设和城乡统筹发展。各地普遍认为,农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合有利于解决耕地保护“缺动力”,工业化城镇化“缺土地”,新农村建设“缺资金”,统筹城乡“缺抓手”等问题。

  但是,我们也清醒地看到,工作推进过程中的确也出现一些亟须规范的问题:一是少数地方政府片面追求增加城镇建设用地指标,擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围、突破周转指标;二是对尊重农民意愿、维护农民权益重视程度不够,在确定村庄拆旧、建新和集居规模时,对耕作半径、畜禽养殖、居住成本等实际情况考虑不够充分,有的地方甚至出现违背农民意愿强拆强建、侵害农民利益的现象;三是收益分配不够规范,挂钩项目由市县自行确定搬迁补偿标准,差异较大,收益分配方式和分配比例的确定在区域间差距较大。同时,一些涉及农村土地产权、基本经营制度等深层次问题,需要积极探索和深入研究。

  问:《通知》包括哪些重点和主要内容?

  答:《通知》包括四部分,主要内容如下:

  第一部分是总体要求。一是明确增减挂钩试点和农村土地整治要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,提出要以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向;二是提出要以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标;三是提出要以维护农民合法权益为出发点和落脚点。

  第二部分是严格规范增减挂钩试点工作,主要明确规范的要求。首先是要解决思想认识问题,坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向,切实防止实施过程中脱离实际、侵害群众利益等各类违法违规行为发生。其次,针对目前存在的问题,提出了一个坚决制止和三个严禁:坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等“搭车”行为,严禁突破挂钩周转指标规模,严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼,严禁侵害农民合法权。最后强调了对增减挂钩试点要通过周转指标实行规模控制。

  第三部分是切实做好农村土地整治,从3个方面明确要求,一是突出以农田整治为重点。二是规范推进农村土地整治示范项目建设,要求农村建设用地整治所腾出的土地,首先要复垦为耕地,严禁以整治为名,扩大城镇建设用地规模,严禁在农村土地整治中,违法调整、收回和强迫流转农民承包地。三是积极组织实施农村土地整治重大工程,促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设,防止和纠正配套工程不到位,配套资金不落实等问题。

  第四部分是确保落实各项保障措施,提出规范政府行为的工作要求。一是要加强组织领导,形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制。二是强化资金整合和使用管理,切实提高各项资金综合使用效益,严格执行有关资金使用规定。三是做好农村集体土地权属管理。四是严格监督管理,加强信息化建设,实行全程监管。五是严肃查处违法违规行为等要求。

  问:作为对增减挂钩试点和农村土地整治的专门文件,我们应该怎么看《通知》?《通知》出台后,我们应该怎么看农村土地整治工作?

  答:《通知》是党的十七大以来有关国土资源管理工作的第一个国务院文件,也是有关土地整治工作的第一个国务院文件,我们一定要抓住机遇,按国务院的要求,把农村土地整治这件利国利民、利乡利城、利农利工的好事办好。

  当前,切实做好农村土地整治工作十分必要,也具备诸多有利条件:一是我国农村地区土地整治潜力巨大。我国耕地形态细碎、零乱,田坎、沟渠、田间道路的比例分别超过集约化水平中等国家1倍、1.5倍和2倍以上,如将上述三项用地集约化水平提高到中等国家的一半,可增加有效耕地近1亿亩。目前农村居民点用地为2.48亿亩,占全国建设用地的51%。农村建设用地利用效率低,人均居民点用地高达229平方米,“散、乱、空”现象比较普遍。开展农村土地整治工作,充分挖掘农村闲置和低效利用土地的潜力,是增加有效耕地面积、提高耕地质量和节约集约用地水平,保障国家粮食安全的现实选择。

  二是农民改善生产生活条件和改变农村面貌的需求强烈。当前我国农业基础设施薄弱,中低产田比例占全国耕地面积2/3以上。农村住房陈旧、布局零乱,基础设施和公共服务设施不足,与部分农民和集体经济组织收入的增加形成反差,农民改善生产生活条件、农村集体经济组织发展经济的愿望日益强烈。开展农村土地整治,从当前看,能扩大农村内需,促进农业规模化、产业化经营,进一步提升和释放农业生产力;加强农村住房、基础设施和公共服务设施建设,有利于引导和拉动农村投资和消费需求。从长远看,能够引导财政资金和社会资金投入农村,有利于城乡土地资源统筹利用,促进“以城带乡、以工补农”,解决新农村建设“钱从哪里来”、“人往哪里去”等问题,促进新农村建设。

  三是农村土地整治工作具备较好基础。当前,国家、省、市、县都编制实施了土地整治规划,每年中央和地方约有1000亿元用于土地整治的资金做保障,管理制度、机构也比较健全,各地开展土地整治的积极性很高。

  总之,经过10多年的努力,我国土地整治工作基本形成了法定职责有效履行、有法律保障、有健全的规划体系、有标准可依、有科技支撑、有机构推进、有稳定资金渠道、成效显著的局面。

  问:国土资源部就学习贯彻《通知》都做了哪些安排?下一步工作怎么干?

  答:今年第1次部长办公会议专题研究了学习贯彻《通知》的工作方案。

  就贯彻落实《通知》进行了部署,具体包括7项工作:一是结合全国国土资源工作会议,第一时间在系统内传达《通知》精神,部署开展有关工作;二是部署增减挂钩试点和土地整治工作的专项检查。目前这项工作正在紧张有序进行,计划5月底前全面完成;三是为指导地方准确理解文件精神实质,把握正确方向,规范开展工作,我们拟召开一次结合现场观摩的工作座谈会;四是制定下发配套文件。研究出台《关于切实做好农村土地整治重大工程和示范建设的指导意见》指导农村土地整治重大工程和示范建设规范开展,研究出台《关于加强城乡建设用地增减挂钩试点监管工作的通知》以进一步严格规范城乡建设用地增减挂钩试点;五是全面完成各级土地整治规划修编任务。完成《全国土地整治规划(2011-2015年)》、《关于扎实推进村土地利用规划编制工作的指导意见》,完成省级土地整治规划编制和14个市县规划编制试点工作等,保障土地整治工作健康有序发展;六是进行培训工作。为了指导系统内从事此项工作的人员吃透文件精神,把握关键环节,确保农村土地整治和增减挂钩试点工作规范开展,拟在举办1-2次全国性的农村土地整治和增减挂钩试点政策培训班,并指导各省(区、市)举办培训班;七是加强农村土地整治和增减挂钩试点的监管。充分利用农村土地整治监测监管系统,全面启动对各地开展的农村土地整治情况的全程监管;尽快将增减挂钩项目区纳入“一张图”,实现对增减挂钩试点情况的网上监管。

  为了正确引导舆论,我们将通过各种形式,加大宣传力度。同时我们还将开展一系列深化研究工作。比如开展对《农村土地整治条例》调研工作。通过调查研究,总结好的经验。同时,开展农村土地整治和增减挂钩试点的理论研究、科学问题和技术研究。


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